法治日报记者 朱宁宁

5月19日，是第13个“中国旅游日”，今年的活动主题为“美好中国，幸福旅程”。

今年是首部旅游法颁布施行十周年。2013年4月25日，十二届全国人大常委会第二次会议高票通过旅游法。该法自同年10月1日起施行。自此，我国旅游业发展开启了依法兴旅、依法治旅的新阶段。

(相关资料图)

旅游法施行以来，对规范旅游市场秩序、维护旅游者合法权益、调动经营者积极性、提升文明旅游水平、保护和合理开发旅游资源、促进旅游业持续健康发展起到了重要作用，依法治旅成效彰显。

旅游业是满足人民群众美好生活和精神文化需求的幸福产业。据统计，2019年国内旅游人数60亿人次，旅游总收入6.63万亿元，比2013年翻了近1番。与此同时，随着旅游业的快速发展，特别是受疫情的影响，旅游业发展中还存在一些问题亟待解决，不合理低价游、诱骗游客购物和消费、景区票价贵等现象仍然存在。

近年来，在线旅游、旅游预售、自助旅游等旅游发展新形势、新问题也不断出现。在推动旅游业高质量发展、进一步促进文旅融合的大背景下，旅游法部分条款内容也亟待修改。

究竟该如何修改旅游法？修法的重点应当放在哪些方面？近日，一些业内人士接受《法治日报》记者采访，围绕旅游法修改提出了多方面建议。

落实地方旅游综合协调机制

新业态、新产品、新模式、新景区、新市场。应当看到，旅游法施行以来，旅游业发展的时代背景已发生巨大变化。供给侧结构性改革、科技创新、“互联网+”理念等引领旅游业不断发展，旅游业由过去的观光向观光、休闲、度假全面转型。

“旅游业的全面转型升级，本质上就是新型旅游关系的形成和旅游秩序的重构。以现行旅游法为主体的旅游法治体系难以有效规范和充分保障旅游秩序和旅游关系的重构，修法十分必要且迫切。在这一时代背景下，旅游法修改必须有所回应。”湖南师范大学旅游学院系主任汤静说。

在她看来，旅游法修改首先应创新旅游法立法模式，采用旅游基本法和旅游专项法规有机结合方式。“具体来说，在基本法当中明确立法根本宗旨与目的，专项法规则主要从公法角度动员和调动国家公权力，鼓励为旅游相关产业发展创造良好的环境，以促进和振兴旅游产业及旅游服务行业的发展。”

汤静认为，落实地方旅游综合协调机制也应当是修法的重点。“现行旅游法确立的旅游综合协调机制明确了国家层面的具体要求，对如何构建地方旅游综合协调机制及其内容则赋予地方政府相当大的自由裁量权，由此也导致地方旅游综合利用协调机制构建并不十分理想且运行不畅。”汤静强调说，在旅游业全面转型升级和向高质量目标发展的一段时期内，政府的旅游综合协调职能是根本保障。从法律视角看，落实地方旅游综合协调机制是旅游业高质量发展法治保障之基石。

对“不合理低价游”综合施治

作为我国首部旅游法，旅游法十分注重保障旅游者的权益。旅游法的主要内容都是围绕保护旅游者权益设计的，不仅在总则里有若干原则性规定，而且专设了旅游者一章，在旅游经营、旅游安全和旅游合同等章节中，都贯穿了对旅游者权益保护的理念。这其中，治理和打击零负团费的内容更是被视为旅游法的最大亮点。

旅游法将零负团费称为“不合理低价游”，是指团队旅游的价格低于出游成本的价格且没有合理理由，认定标准是团队游价格是否低于地方旅游行业组织公布的基准价的30%。

然而十年过去了，从实践看，旅游法对于零负团费的治理效果非常一般。尽管旅游监管部门曾多次对其采取声势浩大的专项整治行动，但此种模式却依然没有消除，甚至愈演愈烈。强迫游客购物等事件屡有发生，导游因游客未能乖乖掏腰包消费而辱骂游客的视频更是经常冲上热搜。为此，及时修法、加大对“不合理低价游”惩处力度的呼声不断。一些业内专家认为，修改旅游法的一个重点，应进一步完善旅游法第三十五条关于“不合理低价游”、强迫消费有关制度。

“要彻底解决零负团费这个旅游业的难题，首先要解决地方保护主义的问题。”分析不合理低价旅游缘何蔓延至今，文化和旅游部法治专家委员会委员、北京第二外国语学院文化旅游法规中心副主任王天星认为有多种原因，包括旅游者消费意识不够成熟、旅行社行业竞争过于激烈、旅游执法不够严格以及地方政府保护等多方面因素，但最重要的原因就是存在旅游目的地的地方保护主义。因此，治理不合理低价游，首要的就是地方政府必须坚守政府本位和宗旨，相关政府部门切实履行好法定职责，对于旅游中出现的强迫购物、出售假冒伪劣商品、诱导购物、虚假标价等行为，根据情节依照治安管理处罚法严格执法，构成犯罪的，应当由司法机关依法追究刑事责任。同时，对于明知不合理低价旅游自愿参加、在事后又以此向旅游行政部门投诉的，应不予受理。

文化和旅游部法治专家委员会委员、浙江大学城市学院文化和旅游法治研究中心执行主任胡斌认为，“不合理低价游”的说法本身值得商榷。从市场的角度看，零负团费作为旅行社的一种经营模式，主要通过购物回扣来弥补团费，因为团费低，市场需求很大。虽然旅行社的这一做法不符合法律规定，但由于在实际执法过程中相关部门力量有欠缺，导致是否有回扣等无法查实，所以实践中确实存在认定上的困难。鉴于此，胡斌建议，在修改旅游法时，针对“不合理低价游”，应考虑建立跨部门的协作机制，在设定罚则时将市场监管部门作为行政执法主体纳入进来。“总之，治理零负团费不能仅考虑对旅行社的监管，还应该从购物店的角度去进行监管。”胡斌说。

及时对新业态新问题作出回应

在线旅游、民宿、数字文旅、沉浸式剧本杀……近些年，旅游行业出现了诸多新的行业发展趋势。

“修改旅游法应当对新业态作出及时回应，这是修法重点内容。”胡斌认为应从多个方面对旅游法作出调整。

首先，明确新业态的法律地位，在充分论证的基础上适当增加许可，建立一定的制度规范。其次，对涉及新业态民事关系的制度，要充分衔接民法典的规定，妥善设计与新业态相关的合同订立、合同履行、合同解除以及侵权责任承担、自甘风险免责等系列制度。最后，从游客权益保障角度规制新业态。例如，明确游客个人信息保护和数据安全、老年人的非数字化服务和残疾人的无障碍服务、在线旅游的执法管辖、自助游的救援及费用等问题。

此外，还应充分引入标准作为软法治理的手段。“在法律制度尚不成熟的情况下，以‘标准+合规’的方式对新业态进行补充规制。换言之，只要达到标准的要求就认为已经做到了法律上的合规。对高风险旅游项目的安全监管就可以用这种方式。”胡斌说。